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| Análisis del IAE General Mosconi sobre el Decreto 1.277/12 |
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Fecha: 2012-08-06 |
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1.- INTRODUCCION
El Gobierno nacional ha dictado el decreto 1277 publicado en el Boletín Oficial el 25 de julio pp. El mismo tiene por objeto la reglamentación de la recientemente sancionada ley 26741 conocida como “ley de soberanía hidrocarburífera de la república Argentina”; mediante la cual se declaró sujeta a expropiación el 51 % del paquete accionario de la empresa YPF SA.
Lo primero que cabría hacer notar que el decreto comentado no constituye un hecho aislado que se circunscriba a lo usual de la reglamentación de una ley, sino que debe analizarse como un hecho perfectamente interrelacionado con hechos relevantes ocurridos en el presente año y que tuvieron amplia repercusión pública en la primera mitad de año, y que culminaron con la estatización parcial de YPF en mayo de este año.
Esos hechos son:
- El discurso de la presidenta de la Nación por Cadena Nacional del 25 de enero del año en curso en el que admitió la insostenibilidad de las importaciones energéticas que el gobierno de ella y su marido llevaron desde 0 al valor más alto de toda la historia energética argentina;
- El DNU de intervención de YPF inusual por su brutalidad en un estado de derecho;
- La ley de expropiación del 51 % de la acciones de YPF, tratada en tiempos excesivamente cortos y que recibió un apoyo en general casi sin precedentes en al Parlamento argentino;
- Los festejos populares organizados por el partido del gobierno -propios de una fiesta maya- con que se celebró en la Plaza de los Dos Congresos la sanción de la ley con presencia de altísimos funcionarios del Ejecutivo. Estos festejos incluyeron el agradecimiento de la Sra. Presidenta a la oposición,
- Finalmente se produce el quinto hecho relevante en esta saga que es el dictado del decreto 1277 que comentamos.
Todos los hechos comentados están interrelacionados y tienen por objeto maniobrar para disimular la crisis energética más importante de cuantas haya tenido la Argentina en toda su historia. La idea central parece ser inscribir acciones en el marco de un clima épico y triunfalista poco amigable con la crítica y con el debate de ideas.
2.- LO QUE SURGE DEL DECRETO
En apretada síntesis diremos que:
1.- pretendiendo reglamentar la recientemente sancionada ley 26741; ella termina yendo en contra del régimen legal de los hidrocarburos vigente que está constituido por la ley 17319 sancionada en 1967 y la ley 26197 sancionada en 2006.
2.- se crea en los hechos una Secretaría de Energía paralela creando una "Comisión" tripartita en la órbita del viceministro de economía Axel Kicillof. Desde el punto de vista organizativo aparece como una solución con poca lógica administrativa;
3.- En los hechos blanquearía lo que es un secreto a voces: la Secretaría de Energía – y también el Ministerio de Planificación- son instituciones superadas y desprestigiadas por los hechos y la crisis energética en los últimos 8 años.
4.- y desde el punto de vista legal modifica por decreto disposiciones de la ley de hidrocarburos vigente 17319 (notoriamente el Art.6; los Art. 87 a 90 “Régimen de sanciones”; el Art.97 “Autoridad de Aplicación”). Y además, y muy particularmente, avasalla a la Provincias ya que la ley 26197 el Congreso transfirió funciones a las provincias que ahora le son arrebatadas por este Decreto.
5.- El Decreto adopta en su articulado disposiciones que solo podrían ser aplicadas en un contexto de Capitalismo de Estado que existió en nuestro país hasta 1992 donde el estado nacional poseía una formidable organización empresaria que lamentablemente fue desarticulada y vendida en subasta pública. Un hecho remarcable es que esa decisión mayoritaria del Parlamento de la Democracia en los años 90 estuvo muy lejos de ser unánime y se dirimió con votaciones que podríamos denominar “empate técnico”. Como nota de color recodar el asunto del dipu trucho en la aprobación de la venta de Gas del Estado.
6.- La reciente norma no hace más que enviar una señal negativa al inversor: en Argentina todo régimen legal y contractual es provisorio.
3.- EL CONTENIDO DEL DECRETO 1277
3.1 OBJETO DE DECRETO
El objeto que se expresa en los considerandos es la creación del PLAN NACIONAL DE INVERSIONES HIDROCARBURIFERAS, que tendrá como ejes estratégicos el incremento y la maximización de las inversiones y de los recursos empleados en exploración, explotación, refinación, transporte y comercialización de hidrocarburos para garantizar el autoabastecimiento y la sustentabilidad de la actividad en el mediano y largo plazo;
3.2 LOS MEDIOS PARA CONSEGUIR EL OBJETIVO
a) Creación de una Comisión Especial
Se crea una comisión de planificación y coordinación estratégica del plan nacional de inversiones hidrocarburíferas en la órbita de la secretaria de política económica y planificación del desarrollo del ministerio de economía y finanzas publicas, integrada por representantes de la Secretaria de Política Económica y Planificación del desarrollo, de la Secretaria de Energía del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Publica y Servicios y de la Secretaria de Comercio Interior del Ministerio de Economía y Finanzas Publicas.
b) La misión de la Comisión es establecer un Plan de presupuestos mínimos y metas de inversión
La COMISION DE PLANIFICACION Y COORDINACION ESTRATEGICA DEL PLAN NACIONAL DE INVERSIONES HIDROCARBURIFERAS tendrá a su cargo la elaboración y presentación anual de un Plan Nacional de Inversiones Hidrocarburíferas, donde se deberán establecer los presupuestos mínimos y las metas en materia de inversiones en exploración, explotación, refinación, transporte y comercialización de hidrocarburos para el logro de los objetivos de la Política Hidrocarburífera Nacional.
c) la Existencia de un régimen de sanciones propio
A los fines de asegurar el cumplimiento de las políticas diseñadas en el Plan Nacional de Inversiones Hidrocarburíferas , corresponde establecer un régimen de sanciones, cuya autoridad de aplicación será la COMISION DE PLANIFICACION Y COORDINACION ESTRATEGICA DEL PLAN NACIONAL DE INVERSIONES HIDROCARBURIFERAS; debiendo además los Estados provinciales ejercer su competencia en materia de aplicación de sanciones, de acuerdo a lo establecido en el artículo 6° de la Ley Nº 26.197, para garantizar la efectividad del Plan Nacional de Inversiones Hidrocarburíferas
d) Comentarios que surgen del Objeto y los medios utilizados para cumplir co el Objeto
La actividad hidrocarburífera es en nuestro país una actividad lícita; la misma está regulada por el régimen legal de la Ley 17319 y la ley 26197. Esta ley y su normativa establecen los derechos y obligaciones de los sujetos de la ley.
Estas leyes dan marco a los contratos entre los concedentes (el estado) y los concesionarios y permisionarios privados. Las cláusulas de estos contratos se establecen dentro de la normativa, siendo nulos los que se aparten de ella.
Las leyes tiene un Régimen de Sanciones (Art. 87 a 90 de la ley 17319) y una Autoridad de Aplicación: la Secretaría de Energía (Art. 97 de la ley 17319 y Art. 6 de la ley 26197). El Decreto 1277 se esta apartando claramente de lo dispuesto en ambas leyes
3.2 LAS PARTE DISPOSITIVA DEL DECRETO 1277
a) Derogaciones de los Decretos de Desregulación del Presidente Menem
El artículo 2 dispone:
“Art. 2° — Deróganse los artículos 5°, inciso d), 13, 14 y 15 del Decreto Nº 1055/89, los artículos 1°, 6° y 9° del Decreto Nº 1212/89; y los artículos 3° y 5° del Decreto Nº 1589/89, y toda otra disposición legal que se oponga a la presente”.
Si bien lo que se derogan son disposiciones de tres decretos y ello puede ser hecho por Decreto el artículo tal cual está redactado merece la observarse que la parte final dice “y toda otra disposición legal que se oponga a la presente”; hacemos observación sobre este párrafo ya que no cabría la derogación de leyes por Decreto.
b) Reglamento del Régimen de Soberanía Hidrocarburífera de la Republica Argentina
El reglamente aprobado por el Artículo 1º de Decreto figura en el Anexo del mimo
Merece observarse que el reglamente establece un eje estratégico que no deja lugar a dudas “el incremento y la maximización de la inversiones y de los recursos” la idea de la maximización es absoluta; su limitante naturalmente está en las propias cláusulas de la ley vigente que establece los derechos y las obligaciones de las partes
“El PLAN NACIONAL DE INVERSIONES HIDROCARBURIFERAS tendrá como ejes estratégicos el incremento y la maximización de las inversiones y de los recursos empleados en exploración, explotación, refinación, transporte y comercialización de hidrocarburos para garantizar el autoabastecimiento y la sustentabilidad de la actividad en el corto, mediano y largo plazo”;
b) La Comisión de Panificación y Coordinación
“ARTICULO 2°.- Créase la COMISION DE PLANIFICACION Y COORDINACION ESTRATEGICA DEL PLAN NACIONAL DE INVERSIONES HIDROCARBURIFERAS en la órbita de la SECRETARIA DE POLITICA ECONOMICA Y PLANIFICACION DEL DESARROLLO del MINISTERIO DE ECONOMIA Y FINANZAS PUBLICAS, la cual estará presidida por el titular de dicha Secretaría, pudiendo el mismo delegar funciones en quien designe”.
Comentario: Es totalmente atípico que se haya designado un presidente de la Comisión tan importante a un funcionario ajeno al área energética; y mas insólito e inadmisible aún es la parte que dice: “estará presidida por el titular de dicha Secretaría (Axel Kicillof), pudiendo el mismo delegar funciones en quien designe”.
c) las Funciones encomendadas a la Comisión de Planificación y Control
Son funciones de la comisión las siguientes:
En el artículo 3 º del reglamento hay un conjunto de incisos que definen las funciones de la comisión. En los primeros cuatro incisos de ese articulo se definen un conjunto de funciones que se definen textualmente a continuación
“Asegurar las inversiones necesarias para el mantenimiento, el aumento y la recuperación de reservas que garanticen la sustentabilidad de corto, mediano y largo plazo de la actividad hidrocarburífera; asegurar las inversiones necesarias para garantizar el autoabastecimiento en materia de hidrocarburos; asegurar inversiones dirigidas a la exploración y explotación de recursos convencionales y no convencionales ;asegurar las inversiones necesarias para expandir la capacidad de refinación local, la calidad y la seguridad de los procesos, de acuerdo a los requerimientos de la economía local”;
Comentario: interesa remarcar la palabra que el Decreto le encomienda a la Comisión “asegurar”. SOLO SE PUEDE ASEGURAR LAS INVERSIONES SI SE ES TITULAR DE LA PROPIEDAD EMPRESARIA. El Estado no podrá hacer mas que lo que está establecido en las propias leyes que regulan el sector; y en todo caso llevar adelante por si mismo las inversiones a través de sus empresas y la administración. Pareciera que el decreto no hace distingo entre las empresas públicas y privadas.
El inciso e) de Artículo 3 establece lo siguiente:
“e) asegurar el abastecimiento de combustibles a precios razonables, compatibles con el sostenimiento de la competitividad de la economía local, la rentabilidad de todas las ramas de la producción y los derechos de usuarios y consumidores;”
Comentario: nuevamente aparece acá el concepto de” asegurar el abastecimiento de combustibles a precios razonables”. LA PREGUNTA NATURALMENTE ES ¿QUE ES UN PRECIO RAZONABLE PARA UNA COMISIÓN DONDE EL SECRETARIO DE ENERGIA ESTA EN MINORIA?
Y en segunda instancia que necesidad de crear una Comisión para hacer lo que ya prescribe la propia ley
En este caso vale comentar que la ley vigente establece lo siguiente en el articulo 6; y a ello debe atenerse el Poder Ejecutivo en su accionar
Art. 6º 17319 vigente— Los permisionarios y concesionarios tendrán el dominio sobre los hidrocarburos que extraigan y, consecuentemente, podrán transportarlos, comercializarlos, industrializarlos y comercializar sus derivados, cumpliendo las reglamentaciones que dicte el Poder Ejecutivo sobre bases técnico-económicas razonables que contemplen la conveniencia del mercado interno y procuren estimular la exploración y explotación de hidrocarburos.
Durante el período en que la producción nacional de hidrocarburos líquidos no alcance a cubrir las necesidades internas será obligatoria la utilización en el país de todas las disponibilidades de origen nacional de dichos hidrocarburos, salvo en los casos en que justificadas razones técnicas no lo hicieran aconsejable. Consecuentemente, las nuevas refinerías o ampliaciones se adecuarán al uso racional de los petróleos nacionales.
Si en dicho período el Poder Ejecutivo fijara los precios de comercialización en el mercado interno de los petróleos crudos, tales precios serán iguales a los que se establezcan para la respectiva empresa estatal, pero no inferiores a los niveles de precios de los petróleos de importación de condiciones similares. Cuando los precios de petróleos importados se incrementaren significativamente por circunstancias excepcionales, no serán considerados para la fijación de los precios de comercialización en el mercado interno, y, en ese caso, éstos podrán fijarse sobre la base de los reales costos de explotación de la empresa estatal, las amortizaciones que técnicamente correspondan, y un razonable interés sobre las inversiones actualizadas y depreciadas que dicha empresa estatal hubiere realizado. Si fijara precios para subproductos, éstos deberán ser compatibles con los de petróleos valorizados según los criterios precedentes.
Finalmente resulta realmente asombroso que en un Decreto reglamentario de una ley energética se le haya filtrado en Secretario de Legal y Técnica de la Presidencia de la Nación una perlita como la siguiente (Art. 3º Inc.: g)
“g) colaborar con la optimización de la fiscalización y el control de las obligaciones tributarias y previsionales”
Comentario: sin duda estamos ante un accionar policíaco y delator
d) funciones Comisión que son propias de al LA AUTORIDAD DE APLICACION
El inciso i) del Art. 3º da a la Comisión funciones que son propias de la Secretaría de Energía y de las Provincias en el régimen de las leyes 17319 y 26197
“i) controlar el cumplimiento de la normativa vigente”.
A lo largo del texto del Decreto esta situación se repote en varias oportunidades ya que la Comisión puede aplicar sanciones
“ARTICULO 15.- La COMISION DE PLANIFICACION Y COORDINACION ESTRATEGICA DEL PLAN NACIONAL DE INVERSIONES HIDROCARBURIFERAS auditará y fiscalizará en forma trimestral el cumplimiento del Plan Anual de Inversiones, encontrándose facultada para aplicar las sanciones previstas en el Capítulo VI del presente Reglamento”.
La aplicación de sanciones esta prevista en la ley 17319 y la facultad de aplicarlas es de la Secretaría de Energía según lo establecido en dicha ley y de las provincias cuando ello correspondiere
e) La Planificación en materia de Hidrocarburos
El artículo 6 establece para la Comisión la obligación de elaborar el Plan Nacional de Inversiones hidrocarburíferas
“ARTICULO 6°.- La COMISION DE PLANIFICACION Y COORDINACION ESTRATEGICA DEL PLAN NACIONAL DE INVERSIONES HIDROCARBURIFERAS elaborará anualmente, en el marco de la Política Hidrocarburífera Nacional, el Plan Nacional de Inversiones Hidrocarburíferas. Este Plan será diseñado a partir de una evaluación completa e integral del Sector Hidrocarburífero de la República Argentina y establecerá los criterios y las metas deseables en materia de inversiones en exploración, explotación, refinación, transporte y comercialización de hidrocarburos, a los fines de garantizar la maximización de las inversiones y de los recursos empleados para el logro del autoabastecimiento de hidrocarburos en el corto, mediano y largo plazo, asegurando el cumplimiento de los principios y objetivos perseguidos por la Ley Nº 26.741”
Comentario: esta función de Planificación parece estar bien concebida ya que habla de metas deseables en materia de inversiones.
Sin embargo en materia de Inversiones en exploración la Comisión está facultada a solicitar la presentación de un nuevo Plan Anual de Inversiones, que se ajuste a los requerimientos del Plan Nacional de Inversiones Hidrocarburíferas lo que habla de una facultad de exigir mas allá de lo establecido en los contratos respectivos; así como establecerá criterios respecto a los planes que deberán seguir las empresas lo que viola lo establecido en la ley vigente
f) Comercialización de Combustibles
El artículo 27 establece que se reproduce a continuación establece criterios para la comercialización de combustibles que modifican los establecido en el artículo 6 de la ley de hidrocarburos precedentemente transcripto
“ARTICULO 27.- A los fines de asegurar precios comerciales razonables, la COMISION DE PLANIFICACION Y COORDINACION ESTRATEGICA DEL PLAN NACIONAL DE INVERSIONES HIDROCARBURIFERAS establecerá los criterios que regirán las operaciones en el mercado interno. Asimismo, publicará precios de referencia de cada uno de los componentes de los costos y precios de referencia de venta de hidrocarburos y combustibles, los cuales deberán permitir cubrir los costos de producción atribuibles a la actividad y la obtención de un margen de ganancia razonable”.
Análogamente ocurre con el Art. 28
“ARTICULO 28.- La COMISION DE PLANIFICACION Y COORDINACION ESTRATEGICA DEL PLAN NACIONAL DE INVERSIONES HIDROCARBURIFERAS auditará y fiscalizará en forma periódica la razonabilidad de los costos informados por los productores y los respectivos precios de venta; encontrándose facultada para adoptar las medidas que estime necesarias para evitar y/o corregir conductas distorsivas que puedan afectar los intereses de los consumidores en relación al precio, calidad y disponibilidad de los derivados de hidrocarburos, de acuerdo a lo previsto en la Ley Nº 20.680”.
4.- CONCLUSIONES
El Decreto es nulo si se tiene en cuenta en función de los argumentos presentados en este trabajo que viola disposiciones legales del Marco Regulatorio vigente para los hidrocarburos.
El Decreto muestra en su elaboración un criterio ideológico autoritario y además es incompatible con la actual organización sectorial de los hidrocarburos en Argentina basada en la economía de mercado y con actores que son empresas privadas argentinas y extranjeras. Esta organización es la que surgió a partir de las privatizaciones de la década del 90 aprobadas por el Congreso de la Nación.
La aplicación del criterio ideológico sustentado en el Decreto sería propia de un Sistema de Capitalismo de Estado que hoy no rige en el sector energético en Argentina.
La aplicación de este Decreto en los hechos genera desorden administrativo en el Estado. Las funciones de la Secretaría de Energía establecidas en la actual ley de Ministerios quedan transferidas a una Comisión sin estructura en la órbita del Ministerio de Economía.
Si lo que se pretendía era cambiar la legislación lo el Poder Ejecutivo debió haber hecho es enviar al parlamento una nueva ley de hidrocarburos que reemplace al actual régimen de la ley 17319 y 26197. Es más en mi opinión Argentina solo superará la crisis estructural por la que atraviesa su sector energético si afronta el desafío político de sancionar en forma democrática y sin presiones un nuevo régimen para los hidrocarburos.
El Decreto despoja a las provincias de funciones específicas de aplicación y fiscalización previstas en la legislación.
El Decreto profundizará el retroceso del sector energético argentino que se produce en todos los frentes desde el inicio de la década del 2000. Generará incertidumbre en los inversores y desalentará a los nuevos interesados. Es posible que haga de Argentina en materia energética un país aún más dependiente de lo que es ahora.
FUENTE: IAE GENERAL MOSCONI |
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